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中美經貿雙邊協議可能是對全球經濟治理又一致命打擊

作者:龐中英

來源:華夏時報

發布時間:2019-04-15 11:45:04

摘要:諸如中美之間的雙邊貿易談判及其協議,到底對現存的全球多邊貿易體制意味著什么?

中美經貿雙邊協議可能是對全球經濟治理又一致命打擊

龐中英

對作為整體的世界經濟的治理來說,理想的境界或者狀態當然是多邊的貿易治理。因為這樣的治理可以防止因為做生意產生的爭端而滑向兵戎相見。1945年前后,為了汲取“世界大戰”的教訓,為了世界和平,那個時代的賢者設計了、創立了國際經濟組織(布雷頓森林體系和關稅與貿易總協定)。1995年,關貿總協定(GATT)成立50年之際,在“全球化”的光明前景下,世界貿易組織(WTO)誕生,善者以為世界貿易組織可以根本解決(治理)國家(以及其他經濟體)之間的貿易糾紛,為未來的21世紀徹底奠定和平基礎。20世紀最后的幾年,世界貿易組織也確實是爭氣要強,取得全球貿易治理的成效。今天,如果要回顧、評估全球經濟治理甚至全球治理的話,不能不給世界貿易組織之大突破記大功。

然而,WTO這一全球經濟治理的突破(不是世界經濟政府卻勝似世界經濟政府)卻在其運行20多年后,越來越無法治理全球貿易或者全球經濟。其失效或者失敗表現在很多方面,這里就不贅述,只是指出:由于WTO并沒有實現理想,與WTO并存的一系列區域性的或者超越地理的“小多邊”(plurilateralism,有人翻譯為“諸邊主義”)越來越被WTO的成員追求。進入21世紀,這種在WTO之外的追求(大都聲稱不違背WTO的原則)居然可以組成眼花繚亂的全球網絡,可見WTO體制已經被其碎片化。其中,最受人們關注的是諸如TPP那類據說具有替代WTO潛力的東西。目前,TPP已經運行,而比TPP質量低一點的但規模更大的諸如“區域綜合性經濟伙伴關系”(RCEP)仍然試圖繼續談判。由于中國和日本的關系最近改進,有人又在重談“中日韓”之間的三邊貿易安排。

就在WTO因為各種“小”的多邊安排不斷碎片化和泡沫化之中,特朗普政府則用行動重擊WTO。特朗普政府代表著另一種解決世界貿易糾紛的思路,即美國為主的“雙邊”解決貿易爭端。最典型的是,美國揮舞GATT和WTO在多年已經廢棄的“關稅”大棒要求與加拿大、歐盟、中國、甚至墨西哥、印度、巴西等在貿易中“公平”對待美國。

2018年7月,歐盟執委會主席以柔克剛,滿口答應下特朗普總統,承諾與美國談判解決貿易沖突,不惜歸“零”(零關稅、零非關稅等之類)。而中國則在與美國發起的“貿易戰”交手不久也同意與美國和平“磋商”解決問題。如今,中美“磋商”已經斷斷續續一年。有人說,特朗普政府為了2020當選連任而需要與中國等有貿易協議,以向美國選民顯示其成果;但實際上,特朗普政府并不急于達成不符合其基于美國“經濟民族主義”、扭轉美國面對的“全球化悖論”中的貿易協議。目前,美國在宣稱“中美貿易談判”已接近尾聲的同時又說還有相當困難的部分要談。國際上由于缺乏對特朗普政府的世界觀的理解而再次樂觀其成中美貿易協議。

姑且不論中美將要達成什么協議以及何時達成這個協議,我在本文指出的和回答的中心而重大的問題是:諸如中美之間的雙邊貿易談判及其協議,到底對現存的全球多邊貿易體制意味著什么?

我們知道,國際社會,尤其是與中美有著密切經濟關系的國家,都十分關注中美貿易談判。國際社會,包括其他重要經濟體、國際經濟組織、大公司、非政府組織等,多次表達希望中美之間的貿易協議與仍然活著的世界貿易組織的原則相吻合。我的觀察是,這一國際社會的愿望可能落空。中美之間的貿易協議確實也不僅是中美兩國間的雙邊協議,但是其對世界貿易組織的影響卻并不一定是積極的,而很可能是對世界貿易組織代表的全球貿易治理或者全球經濟治理的又一致命打擊。

演變到現在,世界貿易組織從20世紀的雄性勃勃已經到21世紀的可憐兮兮。如前所述,各種“諸邊主義”的泛濫早已令WTO虛弱而邊緣,而美國和中國的“雙邊”協定可能開啟一個“雙邊主義”的時期。也即大的經濟體之間今后勢必要效法美中貿易談判通過“雙邊”安排解決他們之間的問題。

美國現在是,將來也仍然是超級強權,這已經為許多研究和評論有力地論證。借助和使用美國在國際體系中其他都無能企及的超級權力,當前的美國政府做著兩件大事:第一是要求世界貿易組織中的主要經濟體,如歐盟和中國等與美國雙邊談判,以解決美國單方面聲稱的歐盟和中國等對美貿易“不公”。第二,特朗普政府卻不放心這樣的“協議”,即擔心這樣的“協議”可能在執行中被貿易伙伴打折扣,美國把談判的重點轉向執行(enforcement)。中美雙邊貿易協議的執行將是焦點。

總結一下:既然問題是全球的,解決問題也應該是全球的。全球治理如果不管用,就想辦法修改或者改革全球治理。一般的邏輯就是這樣。尤其是,那些真心相信國際合作、全球治理的,仍然指望全球治理還是管用。可惜,我們遭遇到了全球治理的幾重悖論。第一,美國這一現有全球治理的創立者和維持者,居然出現了內心高度懷疑、不信全球治理的特朗普政府。我們知道,特朗普政府之前,不繳納聯合國會費是美國的一大做法。所以,質疑全球治理的不僅是特朗普政府及其代表的勢力。這不過是慣常的“集體行動困境”。第二,代表全球治理、行使全球治理的國際組織(國際制度)之內部治理并不好,也治不好,所以,國際組織很難真正充當全球沖突的協調人(orchestrator)。今天的中美沖突,國際經濟組織并不能幫上什么忙。如今有人想通過對其增資(這些日子有人希望再次給IMF增資)以及提高一些成員的“話語權”讓這些長期的官僚機構煥發生機。然而,特朗普政府并不打算支持這樣的做法。第三,一些全球治理安排具有先天不足和后天不足兩大不足。誕生在目前這次“全球化”的WTO卻被擔當多個相互沖突的使命,而其本來的使命是不要那么多政府干預,包括政府的關稅。目前關于WTO的改革,各方之間的國際分歧比英國“脫歐”的國內分歧要大許多,有的WTO成員是全心全意想改革之,有的則是私心太重,猶猶豫豫;有的則干脆甚至不惜放棄之,根本達不成一致的集體意志改革WTO。

就在美國和中國通過“雙邊”而不是去世界貿易組織解決問題的同時,美國和中國正在形成各自為中心的貿易和投資體系。這是世界經濟在“全球化”下“一體化”20多年后最令人擔心的變局。具有諷刺意味的是,處處否定奧巴馬的特朗普如同奧巴馬一樣,不管有人如何勸說,決定不參加中國發起的“一帶一路”。“一帶一路”已經6年,歐盟中的許多成員國,都直接或者間接進入“一帶一路”。而美國發起的一些類似的東西,如“印太”也不會有中國的份。2018年,在與加拿大和墨西哥的貿易協定中,美國明確要求墨西哥和加拿大,在與中國締結雙邊的貿易協定時要得到美國的同意。美國和歐盟、美國和日本在其貿易協議中如何規定與中國的關系,值得關注。

在形式上,這有點類似當年的斯大林指出的著名的“兩個平行的世界市場”(two parallel world markets)。從前景(scenario)的角度看,確實不排除這種可能性。不過,要形成沒有中國的美國主導的新的世界市場體系,美國至少要通過內容廣泛和復雜的貿易協議處理在過去30多年形成的與中國之間的經濟關系。目前的美國與中國的貿易協議,有點類似清算協議。而與美國和中國同時存在復雜的貿易和投資關系的世界其他國家以及全球經濟的非國家行為體(非國家行動者),是中美之間的“第三方”,相當糾結。以前,這些“第三方”的國家和非國家行動者,在世界經濟體系中游刃有余,搭多趟方便列車,盡最小國際公共產品供給(international public goods)之責,既要美國的好處,又要中國的好處,兩面討好,日子優越。如今,多邊主義和多邊體制(如WTO)的衰退不利于他們,而繼續出沒于美中兩個大體系之間,很有可能兩面不討好。這是諸如日本、新加坡等經濟發達的亞洲國家今天的面對的新挑戰。(作者為著名國際政治學者、中國海洋大學特聘教授、海洋發展研究院院長,澳門科技大學特聘教授、社會和文化研究所博士生導師)

責任編輯:秦嶺 主編:商灝

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